環(huán)境保護部函

關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見

環(huán)政法函［2018］31號

各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護廳（局），新疆生產(chǎn)建設兵團環(huán)境保護局，計劃單列市、省會城市環(huán)境保護局：

新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法施行以來，關于建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響報告書、報告表，或者未依照環(huán)境影響評價法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設（以下簡稱“未批先建”）違法行為的行政處罰，在法律適用、追溯期限以及后續(xù)辦理環(huán)境影響評價手續(xù)等方面，實踐中存在不同爭議。經(jīng)研究，現(xiàn)就有關法律法規(guī)的適用問題提出以下意見。

 一、關于“未批先建”違法行為行政處罰的法律適用

 （一）相關法律規(guī)定

2002年公布的原環(huán)境影響評價法（自2003年9月1日起施行）第三十一條第一款、第二款分別規(guī)定：

 “建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。

“建設項目環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設單位擅自開工建設的，由有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”

2014年修訂的新環(huán)境保護法（自2015年1月1日起施行）第六十一條規(guī)定：“建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準，擅自開工建設的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。”

2016年修正的新環(huán)境影響評價法（自2016年9月1日起施行）第三十一條規(guī)定：“建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響報告書、報告表，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀；對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”

通過以上法律修訂，新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法取消了“限期補辦手續(xù)”的要求。

（二）法律適用

關于“未批先建”違法行為的行政處罰，我部2016年1月8日作出的《關于<環(huán)境保護法>（2014修訂）第六十一條適用有關問題的復函》（環(huán)政法函［2016］6號）己對“項目的法律新法實施前己經(jīng)擅自開工建設的適用”作出相關解釋，現(xiàn)針對實踐中遇到的問題，進一步提出補充意見如下：

1．建設項目于2015年1月1日后開工建設，或者2015年1月1日之前己經(jīng)開工建設且之后仍然進行建設的，立案查處的環(huán)保部門應當適用新環(huán)境保護法第六十一條的規(guī)定進行處罰，不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評價法作出“限期補辦手續(xù)”的行政命令。

2．建設項目于2016年9月1日后開工建設，或者2016年9月1日之前己經(jīng)開工建設且之后仍然進行建設的，立案查處的環(huán)保部門應當適用新環(huán)境影響評價法第三十一條的規(guī)定進行處罰，不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評價法作出“限期補辦手續(xù)”的行政命令。

二、關于“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限

（一）相關法律規(guī)定

行政處罰法第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。”

（二）追溯期限的起算時間

根據(jù)上述法律規(guī)定，“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限應當自建設行為終了之日起計算。因此，“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發(fā)現(xiàn)的，環(huán)保部門應當遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定，不予行政處罰。

（三）違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的行政處罰

1．建設單位同時構成“未批先建”和違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度兩個違法行為的，應當分別依法作出相應處罰

對建設項目“未批先建”并己建成投入生產(chǎn)或者使用，同時違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的違法行為應當如何處罰，全國人大常委會法制工作委員會2007年3月21日作出的《關于建設項目環(huán)境管理有關法律適用問題的答復意見》（法工委復［2007］2號）規(guī)定：“關于建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件卻己建成建設項目，同時該建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，應當分別依照《環(huán)境影響評價法》第三十一條、《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條的規(guī)定作出相應處罰。”

據(jù)此，建設單位同時構成“未批先建”和違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度兩個違法行為的，應當分別依法作出相應處罰。

2．對違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的處罰，不受“未批先建”行政處罰追溯期限的影響

建設項目違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度投入生產(chǎn)或者使用期間，由于違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，因此，即使“未批先建”違法行為己超過二年行政處罰追溯期限，環(huán)保部門仍可以對違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的違法行為依法作出處罰，不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。

（四）其他違法行為的行政處罰

建設項目“未批先建”并投入生產(chǎn)或者使用后，有關單位或者個人具有超過污染物排放標準排污，通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行污染防治設施等逃避監(jiān)管的方式排污等情形之一，分別構成獨立違法行為的，環(huán)保部門應當對相關違法行為依法予以處罰。

三、關于建設單位可否主動補交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批

（一）新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法并未禁止建設單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批

對“未批先建”違法行為，2014年修訂的新環(huán)境保護法第六十一條增加了處罰條款，該條款與原環(huán)境影響評價法（2002年）第三十一條相比，未規(guī)定“責令限期補辦手續(xù)”的內容；2016年修正的新環(huán)境影響評價法第三十一條，亦刪除了原環(huán)境影響評價法“限期補辦手續(xù)”的規(guī)定。不再將“限期補辦手續(xù)”作為行政處罰的前置條件，但并未禁止建設單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批。

（二）建設單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表并報送環(huán)保部門審查的，有權審批的環(huán)保部門應當受理。

因“未批先建”違法行為受到環(huán)保部門依據(jù)新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法作出的處罰，或者“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發(fā)現(xiàn)而未予行政處罰的，建設單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表并報送環(huán)保部門審查的，有權審批的環(huán)保部門應當受理，并根據(jù)不同情形分別作出相應處理：

1．對符合環(huán)境影響評價審批要求的，依法作出批準決定。

2．對不符合環(huán)境影響評價審批要求的，依法不予批準，并可以依法責令恢復原狀。

建設單位同時存在違反“三同時”驗收制度、超過污染物排放標準排污等違法行為的，應當依法予以處罰。

我部之前印發(fā)的相關解釋與本意見不一致的，以本意見為準。原國家環(huán)境保護總局《關于如何認定建設單位違法行為連續(xù)性問題的復函》（環(huán)發(fā)〔1999〕23號）和《關于<環(huán)境影響評價法>第三十一條法律適用問題的復函》（環(huán)函〔2004〕 470號）同時廢止。        

                            環(huán)境保護部

    2018年2月22日

環(huán)評愛好者網(wǎng)附：

環(huán)境保護部函

環(huán)政法函[2016]6號

關于《環(huán)境保護法》（2014修訂）第六十一條適用有關問題的復函

湖北省環(huán)境保護廳：

你廳《關于對新修訂的〈中華人民共和國環(huán)境保護法〉第六十一條適用有關法律問題的請示》（鄂環(huán)保文〔2015〕33號）收悉。對地方環(huán)保部門在適用該條文過程中遇到的具體問題，經(jīng)征求全國人大常委會法制工作委員會意見，現(xiàn)函復如下：

一、關于執(zhí)法主體

2014修訂的《環(huán)境保護法》（以下簡稱新《環(huán)境保護法》）第六十一條是在修訂后新增加的條款。對于“未批先建”的行政處罰，此前在單行法層面已有《環(huán)境影響評價法》第三十一條作出了規(guī)定。對于執(zhí)法主體，新《環(huán)境保護法》作出了新的規(guī)定，將《環(huán)境影響評價法》第三十一條規(guī)定的“有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門”，修改為“負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門”。

根據(jù)新法優(yōu)于舊法的規(guī)則，我們認為：

第一，新《環(huán)境保護法》第六十一條規(guī)定的執(zhí)法主體不限于環(huán)保部門，還包括其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，如海洋行政主管部門。

第二，環(huán)保部門作為執(zhí)法主體的，新《環(huán)境保護法》第六十一條規(guī)定的執(zhí)法主體，已不限于《環(huán)境影響評價法》第三十一條規(guī)定的“有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門”，而是應當包括涉案違法建設項目所在地的縣級以上各級環(huán)保部門。

在環(huán)境執(zhí)法實踐中，兩個以上環(huán)保部門都有管轄權的環(huán)境行政處罰案件，根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第十八條的規(guī)定，由“最先發(fā)現(xiàn)或者最先接到舉報的環(huán)境保護主管部門管轄。”

下級環(huán)保部門認為其管轄的案件重大、疑難或者實施處罰有困難的，根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第二十條的規(guī)定，“可以報請上一級環(huán)境保護主管部門指定管轄。”

立案處罰的環(huán)保部門在決定立案處罰的同時，應當將立案情況通報其他有處罰權的各級環(huán)保部門。

二、關于罰款數(shù)額

新《環(huán)境保護法》第六十一條對罰款數(shù)額未作出具體規(guī)定。在這種情況下，我們認為，可以根據(jù)《環(huán)境影響評價法》第三十一條的規(guī)定，罰款額度為“5萬元以上20萬元以下”。

三、關于“未批先建項目”是否適用“限期補辦手續(xù)”的問題

《環(huán)境影響評價法》第三十一條規(guī)定，建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設的，由環(huán)保部門責令停止建設，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處以罰款。

新《環(huán)境保護法》第六十一條規(guī)定，建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準，擅自開工建設的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。

根據(jù)新法優(yōu)于舊法的規(guī)則，我們認為：對“未批先建項目”，應當適用新《環(huán)境保護法》規(guī)定的處罰措施，不再適用《環(huán)境影響評價法》第三十一條有關“限期補辦手續(xù)”的規(guī)定。

四、關于新法實施前已經(jīng)擅自開工建設的項目的法律適用

建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準，在2015年1月1日前已經(jīng)擅自開工建設，并于2015年1月1日之后仍然進行建設的，立案查處的環(huán)保部門應當根據(jù)新《環(huán)境保護法》第六十一條的規(guī)定責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀；被責令停止建設，拒不執(zhí)行，尚不構成犯罪的，除依照有關法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，應當根據(jù)新《環(huán)境保護法》第六十三條第一項的規(guī)定將案件移送公安機關處以拘留。

對已經(jīng)建成投產(chǎn)或者使用的前述類型的違法建設項目，立案查處的環(huán)保部門應當按照全國人大常委會法制工作委員會《關于建設項目環(huán)境管理有關法律適用問題的答復意見》（法工委復〔2007〕2號）確定的法律適用原則，分別作出相應的處罰。即，對違反環(huán)評制度的行為，依據(jù)新《環(huán)境保護法》和《環(huán)境影響評價法》作出相應處罰；同時，對違反“三同時”制度的行為，依據(jù)《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《放射性污染防治法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》等現(xiàn)行法律法規(guī)作出相應處罰。

地方各級環(huán)保部門在執(zhí)行過程中，如遇到問題，或有相關意見建議，請及時向我部反映。

特此函復。

環(huán)境保護部

2016年1月8日

抄送：其他各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護廳（局），新疆生產(chǎn)建設兵團環(huán)境保護局。